Page 174 - XXII Prêmio Tesouro Nacional 2017

Tema – Equilíbrio e Transparência Fiscal – Sérgio Wulff Gobetti, Rodrigo Octávio Orair e Frederico N. Dutra

A questão é: o que pode explicar que a elasticidade divirja da unidade e,
além disso, varie ao longo do tempo, como tem sido verificado em muitos estudos?
A primeira resposta óbvia é que as bases de arrecadação são distintas do PIB
(salários, lucros, consumo, importações, faturamento de empresas, dividendos de
empresas estatais, royalties e outras receitas patrimoniais e taxas que, em alguns
casos, têm pouquíssima relação com a atividade econômica) e não são tributadas
homogeneamente, de modo que a elasticidade média tende a ser diferente de 1 e
variar ao longo do tempo por efeitos de composição. Por essa razão, a Comissão
Europeia e a OCDE estimam as elasticidades das receitas em relação às bases
de arrecadação e destas em relação ao PIB num processo de duas etapas, o que
pode se tornar bastante complexo para países com informações imprecisas sobre
algumas das referidas bases, como é o caso brasileiro.

A segunda explicação para a elasticidade variar e diferir da unidade são as
mudanças na legislação tributária, que afetam o nível e a composição da carga
tributária. Se tributos são criados e alíquotas são majoradas, é de se esperar que a
elasticidade receita-PIB seja maior do que a unidade. Assim como a elasticidade
será menor do que a unidade durante um período de desonerações tributárias.
Por isso, a Comissão Europeia também tem adotado procedimentos de ajuste
das séries de receita às medidas tributárias discricionárias (tax correction) com o
intuito de limpar as bases de dados antes de submetê-las a estimativas economé-
tricas.

No caso brasileiro, tal procedimento de correção das séries de tempo é
fundamental se considerarmos o elevado grau de intervenção do governo sobre
o sistema tributário nas últimas três décadas, sendo possível identificar clara-
mente duas fases, segundo Orair (2015) – uma de aumento legislado e contínuo
da carga tributária entre 1988 e 2004 e outra, em seguida, de predominância
de desonerações, principalmente a partir de 2009. Contudo, a carga tributária
permaneceu crescendo durante um período de aparente neutralidade tributária
(e extinção de um tributo, a CPMF) entre 2005 e 2008 (vide gráfico 3). Tal fato
remete a uma terceira possível explicação para a não linearidade entre receitas e
PIB: os aumentos ou as quedas extraordinárias de arrecadação em função do ciclo
econômico (shortfall/windfall).
A intuição por trás dessa explicação é que, durante os períodos de boom
econômico e/ou financeiro, as receitas teriam aumentos extraordinários em função
do aumento de operações tributadas. É o que aparentemente ocorreu no Brasil,
em 2007 e 2008, com abertura de capital de empresas, aumento do valor de ativos
e realização de ganhos de capital e lucros não operacionais acima do normal. Por
outro lado, durante as recessões, também seria possível verificar quedas mais do
que proporcionais na arrecadação em função de um efeito composição (mudança

172 Finanças Públicas – XXII Prêmio Tesouro Nacional – 2017